Уважаемые гости и коллеги!
Разрешите, прежде всего, поблагодарить всех наших партнеров, организовавших сегодняшнее мероприятие, с проведением которого мы связываем большие надежды и, думаю, начинается новая веха в модернизации бюджетной системы Узбекистана.
Принимая во внимание, что сегодня будут выступать авторитетные международные эксперты, приехавшие из за рубежа, в своем докладе мне бы хотелось кратко ознакомить их с сутью, особенностями и этапами осуществляемых в Узбекистане бюджетных реформ, а также поделиться своими ожиданиями от внедрения у нас в стране механизмов бюджетирования, ориентированного на результаты, и среднесрочной бюджетной стратегии.
Бюджетная система
Бюджетная система Республики Узбекистан также, как и системы практически всех стран СНГ, за последнее время претерпела значительные изменения, прежде всего, связанных с необходимостью обеспечения перехода от командно-административной (плановой) к рыночной экономике. Изменения коснулись как методов осуществления бюджетного процесса, так и механизмов бюджетного финансирования экономики.
В свою очередь, наряду с активно проводимыми структурными реформами практически в каждой стратегической отрасли, основным инструментом государственного регулирования экономики стала бюджетная политика, отражающая не только концепции экономических преобразований и приоритеты социально-экономического развития, но и механизмами их реализации.
Нынешняя бюджетная система в своем развитии прошла несколько этапов преобразований, которые условно можно разделить на этапы, охватывающие периоды с 1991 по 1995 г., с 1996 года по 2000 год и с 2000 по 2007 год, всего три этапа.
Первый этап реформирования бюджетной системы был достаточно тяжелым для страны, т.к. в первые годы независимости в сфере фискальной политики пришлось решать как задачу создания собственной бюджетной системы, формирования налоговой политики, адекватной странам с рыночной экономикой, так и научиться отвечать инструментами макроэкономической и таможенно-тарифной политики на вызовы мировой экономики, с которыми ранее Узбекистан, как самостоятельная страна, не сталкивался.
Резкое снижение валового внутреннего продукта при сохранении действовавшей на тот момент бюджетной сети, полное разрушение хозяйственных связей предприятий, повлекшее снижение доходов в госбюджет, галопирующая инфляция в связи с отсутствием собственной национальной валюты в первые годы реформ, а также неэффективная структура доходов и расходов явились причинами бюджетного кризиса.
Для его преодоления требовалось немедленное проведение бюджетного реформирования, первый этап которого должен был создать условия для стабилизации экономики и обеспечить основу для дальнейшего устойчивого экономического роста.
Бюджетное реформирование предполагало решение следующих задач:
- разработки нового бюджетного законодательства;
- сокращение и оптимизация бюджетной сети;
- проведение налоговой реформы и реструктуризации доходной части госбюджета;
- реструктуризации расходной части госбюджета;
- сбалансированности доходов и расходов бюджета.
Для решения этих задач на первом этапе реформирования были введены жесткие финансовые ограничения, по которым рост доходов и расходов госбюджета и уровень его дефицита, регулировались в рамках динамики ВВП, при этом темпы роста социальных расходов ограничивались в пределах роста общих расходов.
В 1993 году была введена новая Классификация доходов и расходов Государственного бюджета Республики Узбекистан. Наряду с этим, в рамках совершенствования бюджетной политики началось формирование собственной налоговой системы, фундамент которой был заложен в результате реформы 1992 года, когда в республике были введены налог на доходы предприятий, подоходный налог с физических лиц, налог на имущество вместо платы за производственные фонды, налог на добавленную стоимость вместо налога с оборота и налога с продаж, а также акцизы, что привело к существенным положительным сдвигам в структуре государственных доходов.
В результате этих реформ налог на добавленную стоимость (НДС), акцизы, налог на прибыль (доходы) и подоходный налог, составляющие основу налоговых систем большинства развитых стран, обеспечили 80% доходов государственного бюджета. Данные мероприятия обеспечили стабильные поступления налогов в республиканский бюджет и снижение дефицита госбюджета с 12,6% в 1992 году до 3,4% в 1995 году.
Приоритетными направлениями бюджетной политики в области расходов стали, в первую очередь, - социальная поддержка населения, развитие отраслей продовольственного комплекса, оказание финансовой поддержки предприятиям добывающих отраслей. Эти меры дополнительно подкреплялись частичным сохранением в 1992-1994 годах дотаций на хлеб и хлебопродукты, мясо и мясопродукты, молоко, сахар, растительное масло, хозяйственное мыло, отдельные товары детского ассортимента, коммунальные и транспортные услуги, что делало их доступными для семей с различными уровнями доходов.
Второй этап развития бюджетной системы проходил в период умеренной инфляции, поэтому проведение эффективной бюджетной политики должно было стать составным элементом политики макроэкономической и финансовой стабилизации, в ходе которой предполагалось решение следующих задач:
- формирование сбалансированного бюджета;
- дальнейшее совершенствование и универсализация системы налогообложения;
- оптимизация расходов бюджета, в частности переход от практики безвозмездного финансирования отраслей народного хозяйства к их инвестированию;
- дальнейшее развитие бюджетного законодательства.
Главной, отличительной чертой, бюджетной политики в эти годы было стремление любой ценой сократить размер бюджетного дефицита и относительные размеры инфляционных источников его финансирования. Происшедшая в 1997г. консолидация средств госбюджета и внебюджетных фондов в единый консолидированный бюджет способствовала усилению финансового контроля за их распределением, упрощению сбора и обеспечению прозрачности расходов денежных средств на общегосударственные цели.
В зависимости от целей, преследуемых при их создании, количество функционирующих внебюджетных фондов периодически менялось. С началом проведения экономических реформ в Узбекистане первоначально было создано 6 внебюджетных фондов, а уже в 1995 году их количество увеличилось до 7, затем в 1999 году их количество уменьшилось до 4.
В настоящее время в состав консолидированного бюджета Республики Узбекистан включаются следующие государственные целевые фонды:
1. Республиканский дорожный фонд при Министерстве финансов Республики Узбекистан;
2. Специальный счет Госкомимущества Республики Узбекистан;
3. Государственный фонд содействия занятости;
4. Внебюджетный Пенсионный фонд при Министерстве финансов Республики Узбекистан;
а также внебюджетный Фонд развития школьного образования.
Одновременно правительство проводило политику поддержки и стимулирования инвестиционной деятельности, создания благоприятных условий для частных капиталовложений, обеспечения гарантий прав собственников. Содействие структурным и институциональным реформам в Узбекистане осуществлялось по следующим направлениям:
• санация и финансовое оздоровление убыточных и неплатежеспособных предприятий;
• ускоренное разрешение вопроса неплатежей в экономике за счет установления жестких мер ответственности и финансовой дисицплины;
• обеспечение финансовой стабильности предприятий АПК и ЖКХ;
• наращивание капитальных вложений из бюджета по приоритетным отраслям, способным выступить в качестве "локомотивов" экономики и институциональные преобразования.
В результате принятых мер в 1996-1997гг. Узбекистану удалось первым из пост-Советских Республик восстановить свой валовой внутренний продукт до уровня, существовавшего до распада СССР.
Более того, последовательное проведение жесткой бюджетной политики внесло значительный вклад в достижение финансовой и макроэкономической стабильности, что создало условия для дальнейших преобразований в налогово-бюджетной сфере, прежде всего в сторону снижения налогового бремени. Начиная с 1996г. постоянно проводится пересмотр системы льгот и налоговых ставок, с целью усиления регулирующей функции налогов. Это выражается в перераспределении налогового бремени из сферы производства в сферу потребления.
С принятием в 1997 году впервые в истории Узбекистана Налогового кодекса были достигнуты следующие стратегические цели:
• систематизация налогового законодательства.
• сокращение количества налогов и упрощение механизмов их учета и уплаты;
• снижение общего уровня налогообложения при резком расширении налоговой базы;
• усиление налоговой дисциплины, в особенности в части платежей в бюджет.
Значительным шагом в упорядочении финансирования бюджетных организаций и обеспечении прозрачности при осуществлении ими расходов стало утверждение постановления Кабинета Министров от 03.09.1999 г. № 414 «О совершенствовании порядка финансирования бюджетных организаций».
Настоящий порядок финансирования бюджетных организаций предусматривает:
• расширение самостоятельности и повышение ответственности руководителей бюджетных организаций за экономное, эффективное и адресное использование бюджетных средств и укрепление бюджетной дисциплины;
• упрощение механизма финансирования бюджетных организаций и создание возможностей для маневрирования имеющимися средствами с целью достижения максимальной результативности их использования;
• введение нового порядка финансирования бюджетных организаций методом финансирования одной строкой по нормативам (в зависимости от профиля деятельности) с группировкой предельных ассигнований на заработную плату и приравненные к ней платежи, начисления на заработную плату, капитальные вложения и другие расходы;
• сочетание бюджетного финансирования с предоставлением возможности производства и реализации товаров (работ, услуг) по профилю бюджетных организаций для получения дополнительных средств финансирования для их расходов;
• создание условий для стимулирования труда работников бюджетных организаций, повышения результативности их деятельности и закрепления кадров.
Третий этап бюджетной реформы
С принятием Закона Республики Узбекистан «О бюджетной системе» в 2000 году начался новый этап бюджетной реформы и заложены основы бюджетной системы и бюджетного процесса. Законом были созданы дополнительные правовые основы для формирования и исполнения бюджета. Этот закон внес свой заметный вклад в эффективность исполнения бюджета. Кроме этого на основе этого закона были разработаны и внедрены в практику инструкции и руководства, определяющие порядок составления бюджета, процесс его исполнения и эффективного использования его средств.
Дальнейшим шагом в совершенствовании отечественной бюджетной системы стало принятие 26 апреля 2002 года Кабинетом Министров Республики Узбекистан постановления «О мерах по подготовке к реализации проекта «Реформа управления государственными финансами».
Одним из направлений обеспечения эффективного использования бюджетных средств в соответствии с этим постановлением явилось поэтапное внедрение казначейской системы исполнения бюджета. Соответствующий закон о казначейском исполнении был принят в 2004 году и введен в действие в 2006 году.
Внедрение принципов казначейства происходило поэтапно как во временном плане, так и по территории распространения, что позволяло вовремя реагировать на возникающие проблемы. Там где оно уже апробировано, казначейство доказало свою эффективность: достигнуто максимально точное исполнения планируемых расходов при соблюдении всех требований, вытекающих из бюджетного законодательства, а также оперативное представление отчетности за счет использования современнейших технологий.
Данные результаты достигнуты за счет заключения бюджетными организациями договоров с поставщиками строго в пределах предусмотренных ассигнований в их сметах расходов, за счет действия механизма обязательной регистрации в отделах казначейства договоров бюджетных организаций с поставщиками с утвержденным графиком платежей.
С этого года внедрение основных элементов казначейства распространено на 6 ранее незадействованных регионов (всего 14 регионов, включая город Ташкент). При этом, использование информационных технологий в казначействе обеспечило сокращение количества операций, осуществляемых для оплаты поставщикам за поставленные товары и услуги, устранение оседания средств на счетах бюджетных организаций за счет их консолидации на едином счете и перечислении с него непосредственно на счета поставщиков, а также предварительный и текущий контроль за целевым использованием бюджетных средств и повышение достоверности и качества подготавливаемой отчетности.
В последнее время активно началось внедрение нормативного бюджетного финансирования, особенно социальных сфер. Так, в целях эффективного и рационального использования бюджетных средств, выделяемых на содержание первичной медико-санитарной помощи продолжено внедрение механизма финансирования учреждений первичной медико-санитарной помощи, исходя из затрат в расчете на одного жителя.
Также, в порядке эксперимента предлагается в ближайшее время перевести общеобразовательные школы, школы-интернаты и профессиональные колледжи отдельных регионов на финансирование на основе норматива, определенного из расчета на 1 учащегося. При выделении средств на основе нормативных расходов на 1 учащегося руководитель образовательного учреждения заранее будет знать сумму финансирования из бюджета, в результате чего создаются стимулы для рационализации и оптимизации бюджетных расходов (сокращение ненужных штатных единиц, доукомплектование классов и экономное использование средств на коммунальные услуги и т.д.).
С целью защиты доходной части бюджета от неблагоприятной конъюнктуры мировых цен на стратегические ресурсы в соответствии с Указом Президента Республики Узбекистан от 11 мая 2006 года №УП-3751 создан Фонд реконструкции и развития Республики Узбекистан с уставным фондом 1,0 млрд. долл. В качестве источников его формирования определены, в т.ч. :
сверхпрогнозные поступления в республиканский бюджет по налогам на сверхприбыль, за пользование недрами и акцизному налогу, образующиеся в результате благоприятных цен на мировых рынках по отдельным стратегическим ресурсам республики;
поступления от превышения мировой цены на драгоценные металлы над ценой отсечения, ежегодно устанавливаемой решениями Кабинета Министров при утверждении параметров Государственного бюджета.
Подготовка к новому этапу реформ
Несмотря на принимаемые в последнее время меры все же в системе бюджетного финансирования сохраняются определенные трудности и проблемы. И прежде всего, они связанны с отсутствием дополнительных резервов для повышения эффективности расходования бюджетных средств используя только затратный метод бюджетирования, который использовался и используется во многих странах СНГ.
Все больше проявляются системные недостатки бюджетного процесса, основанного на управлении затратами, при не устранении которых весь накопленный потенциал наблюдаемого в последнее время экономического роста может быть просто исчерпан.
Какие же имеются фундаментальные недостатки применяемой системы бюджетирования?
Это, в первую очередь, отсутствие конкретных целей и ожидаемых результатов при предоставлении бюджетных средств и их расходовании.
Невозможность законодательного закрепления планов по предоставлению и расходованию бюджетных средств за пределами бюджетного года. При этом, перераспределение средств между статьями в ходе исполнения текущего бюджета крайне затруднено, а остатки средств на бюджетных счетах обнуляются в конце года. В результате ведомства стремятся «освоить» выделенные средства любой ценой.
Обеспечение соответствия фактических кассовых расходов утвержденным показателям становится основной задачей распорядителей бюджетных средств, равно как и их получателей, что выражается в неэффективном управлении соответствующим бюджетом.
Индексация ассигнований прошлых является основным инструментом формирования бюджетов получателей средств. При этом, уровень индексации зависит от прогнозных показателей инфляции и может иметь субъективный характер.
Отсутствие стимулов к экономии, ограниченность полномочий и ответственности распорядителей бюджетных средств при составлении и исполнении бюджета негативно сказываются на повышении эффективности бюджетных расходов.
В связи с этим, требуется проведение реформ бюджетной системы, направленной на повышение результативности бюджетных расходов, оптимизацию управления бюджетными средствами на всех уровнях бюджетной системы, создание условий для максимально эффективного управления государственными финансами, ориентации их на достижение общественных приоритетов.
Как свидетельствует мировой опыт, для этого необходимо перейти от затратного метода бюджетирования к более прогрессивному методу – бюджетированию, ориентированному на результаты (БОР). Одновременно следует внедрить среднесрочное бюджетное планирование, обеспечивающее увязку бюджета с основными направлениями государственной социально-экономической политики.
У нас в республике активно изучаются механизмы программно-целевого финансирования, элементом которого является утверждение «бюджета, основанного на результатах». Вместе с тем, по опыту предыдущих реформ прежде чем их внедрять необходимо ответить на вопросы, которые мы хотели бы поставить также перед нашими экспертами.
1. Имеются ли эмпирические данные эффективности от внедрения БОР в различных странах? В каких секторах он подтвердил наибольшую эффективность?
2. Каких изменений в бюджетном процессе, бюджетной классификации и бюджетном учет требует БОР и СБП?
3. Как это отразится на деятельности бюджетных организаций? Имеются ли стимулы для их внедрения на конкретных организациях?
4. Есть ли возможность проведения пилотных проектов не затрагивая всю бюджетную систему?
Мы будем рады получить ответы на эти вопросы.
Разрешите, прежде всего, поблагодарить всех наших партнеров, организовавших сегодняшнее мероприятие, с проведением которого мы связываем большие надежды и, думаю, начинается новая веха в модернизации бюджетной системы Узбекистана.
Принимая во внимание, что сегодня будут выступать авторитетные международные эксперты, приехавшие из за рубежа, в своем докладе мне бы хотелось кратко ознакомить их с сутью, особенностями и этапами осуществляемых в Узбекистане бюджетных реформ, а также поделиться своими ожиданиями от внедрения у нас в стране механизмов бюджетирования, ориентированного на результаты, и среднесрочной бюджетной стратегии.
Бюджетная система
Бюджетная система Республики Узбекистан также, как и системы практически всех стран СНГ, за последнее время претерпела значительные изменения, прежде всего, связанных с необходимостью обеспечения перехода от командно-административной (плановой) к рыночной экономике. Изменения коснулись как методов осуществления бюджетного процесса, так и механизмов бюджетного финансирования экономики.
В свою очередь, наряду с активно проводимыми структурными реформами практически в каждой стратегической отрасли, основным инструментом государственного регулирования экономики стала бюджетная политика, отражающая не только концепции экономических преобразований и приоритеты социально-экономического развития, но и механизмами их реализации.
Нынешняя бюджетная система в своем развитии прошла несколько этапов преобразований, которые условно можно разделить на этапы, охватывающие периоды с 1991 по 1995 г., с 1996 года по 2000 год и с 2000 по 2007 год, всего три этапа.
Первый этап реформирования бюджетной системы был достаточно тяжелым для страны, т.к. в первые годы независимости в сфере фискальной политики пришлось решать как задачу создания собственной бюджетной системы, формирования налоговой политики, адекватной странам с рыночной экономикой, так и научиться отвечать инструментами макроэкономической и таможенно-тарифной политики на вызовы мировой экономики, с которыми ранее Узбекистан, как самостоятельная страна, не сталкивался.
Резкое снижение валового внутреннего продукта при сохранении действовавшей на тот момент бюджетной сети, полное разрушение хозяйственных связей предприятий, повлекшее снижение доходов в госбюджет, галопирующая инфляция в связи с отсутствием собственной национальной валюты в первые годы реформ, а также неэффективная структура доходов и расходов явились причинами бюджетного кризиса.
Для его преодоления требовалось немедленное проведение бюджетного реформирования, первый этап которого должен был создать условия для стабилизации экономики и обеспечить основу для дальнейшего устойчивого экономического роста.
Бюджетное реформирование предполагало решение следующих задач:
- разработки нового бюджетного законодательства;
- сокращение и оптимизация бюджетной сети;
- проведение налоговой реформы и реструктуризации доходной части госбюджета;
- реструктуризации расходной части госбюджета;
- сбалансированности доходов и расходов бюджета.
Для решения этих задач на первом этапе реформирования были введены жесткие финансовые ограничения, по которым рост доходов и расходов госбюджета и уровень его дефицита, регулировались в рамках динамики ВВП, при этом темпы роста социальных расходов ограничивались в пределах роста общих расходов.
В 1993 году была введена новая Классификация доходов и расходов Государственного бюджета Республики Узбекистан. Наряду с этим, в рамках совершенствования бюджетной политики началось формирование собственной налоговой системы, фундамент которой был заложен в результате реформы 1992 года, когда в республике были введены налог на доходы предприятий, подоходный налог с физических лиц, налог на имущество вместо платы за производственные фонды, налог на добавленную стоимость вместо налога с оборота и налога с продаж, а также акцизы, что привело к существенным положительным сдвигам в структуре государственных доходов.
В результате этих реформ налог на добавленную стоимость (НДС), акцизы, налог на прибыль (доходы) и подоходный налог, составляющие основу налоговых систем большинства развитых стран, обеспечили 80% доходов государственного бюджета. Данные мероприятия обеспечили стабильные поступления налогов в республиканский бюджет и снижение дефицита госбюджета с 12,6% в 1992 году до 3,4% в 1995 году.
Приоритетными направлениями бюджетной политики в области расходов стали, в первую очередь, - социальная поддержка населения, развитие отраслей продовольственного комплекса, оказание финансовой поддержки предприятиям добывающих отраслей. Эти меры дополнительно подкреплялись частичным сохранением в 1992-1994 годах дотаций на хлеб и хлебопродукты, мясо и мясопродукты, молоко, сахар, растительное масло, хозяйственное мыло, отдельные товары детского ассортимента, коммунальные и транспортные услуги, что делало их доступными для семей с различными уровнями доходов.
Второй этап развития бюджетной системы проходил в период умеренной инфляции, поэтому проведение эффективной бюджетной политики должно было стать составным элементом политики макроэкономической и финансовой стабилизации, в ходе которой предполагалось решение следующих задач:
- формирование сбалансированного бюджета;
- дальнейшее совершенствование и универсализация системы налогообложения;
- оптимизация расходов бюджета, в частности переход от практики безвозмездного финансирования отраслей народного хозяйства к их инвестированию;
- дальнейшее развитие бюджетного законодательства.
Главной, отличительной чертой, бюджетной политики в эти годы было стремление любой ценой сократить размер бюджетного дефицита и относительные размеры инфляционных источников его финансирования. Происшедшая в 1997г. консолидация средств госбюджета и внебюджетных фондов в единый консолидированный бюджет способствовала усилению финансового контроля за их распределением, упрощению сбора и обеспечению прозрачности расходов денежных средств на общегосударственные цели.
В зависимости от целей, преследуемых при их создании, количество функционирующих внебюджетных фондов периодически менялось. С началом проведения экономических реформ в Узбекистане первоначально было создано 6 внебюджетных фондов, а уже в 1995 году их количество увеличилось до 7, затем в 1999 году их количество уменьшилось до 4.
В настоящее время в состав консолидированного бюджета Республики Узбекистан включаются следующие государственные целевые фонды:
1. Республиканский дорожный фонд при Министерстве финансов Республики Узбекистан;
2. Специальный счет Госкомимущества Республики Узбекистан;
3. Государственный фонд содействия занятости;
4. Внебюджетный Пенсионный фонд при Министерстве финансов Республики Узбекистан;
а также внебюджетный Фонд развития школьного образования.
Одновременно правительство проводило политику поддержки и стимулирования инвестиционной деятельности, создания благоприятных условий для частных капиталовложений, обеспечения гарантий прав собственников. Содействие структурным и институциональным реформам в Узбекистане осуществлялось по следующим направлениям:
• санация и финансовое оздоровление убыточных и неплатежеспособных предприятий;
• ускоренное разрешение вопроса неплатежей в экономике за счет установления жестких мер ответственности и финансовой дисицплины;
• обеспечение финансовой стабильности предприятий АПК и ЖКХ;
• наращивание капитальных вложений из бюджета по приоритетным отраслям, способным выступить в качестве "локомотивов" экономики и институциональные преобразования.
В результате принятых мер в 1996-1997гг. Узбекистану удалось первым из пост-Советских Республик восстановить свой валовой внутренний продукт до уровня, существовавшего до распада СССР.
Более того, последовательное проведение жесткой бюджетной политики внесло значительный вклад в достижение финансовой и макроэкономической стабильности, что создало условия для дальнейших преобразований в налогово-бюджетной сфере, прежде всего в сторону снижения налогового бремени. Начиная с 1996г. постоянно проводится пересмотр системы льгот и налоговых ставок, с целью усиления регулирующей функции налогов. Это выражается в перераспределении налогового бремени из сферы производства в сферу потребления.
С принятием в 1997 году впервые в истории Узбекистана Налогового кодекса были достигнуты следующие стратегические цели:
• систематизация налогового законодательства.
• сокращение количества налогов и упрощение механизмов их учета и уплаты;
• снижение общего уровня налогообложения при резком расширении налоговой базы;
• усиление налоговой дисциплины, в особенности в части платежей в бюджет.
Значительным шагом в упорядочении финансирования бюджетных организаций и обеспечении прозрачности при осуществлении ими расходов стало утверждение постановления Кабинета Министров от 03.09.1999 г. № 414 «О совершенствовании порядка финансирования бюджетных организаций».
Настоящий порядок финансирования бюджетных организаций предусматривает:
• расширение самостоятельности и повышение ответственности руководителей бюджетных организаций за экономное, эффективное и адресное использование бюджетных средств и укрепление бюджетной дисциплины;
• упрощение механизма финансирования бюджетных организаций и создание возможностей для маневрирования имеющимися средствами с целью достижения максимальной результативности их использования;
• введение нового порядка финансирования бюджетных организаций методом финансирования одной строкой по нормативам (в зависимости от профиля деятельности) с группировкой предельных ассигнований на заработную плату и приравненные к ней платежи, начисления на заработную плату, капитальные вложения и другие расходы;
• сочетание бюджетного финансирования с предоставлением возможности производства и реализации товаров (работ, услуг) по профилю бюджетных организаций для получения дополнительных средств финансирования для их расходов;
• создание условий для стимулирования труда работников бюджетных организаций, повышения результативности их деятельности и закрепления кадров.
Третий этап бюджетной реформы
С принятием Закона Республики Узбекистан «О бюджетной системе» в 2000 году начался новый этап бюджетной реформы и заложены основы бюджетной системы и бюджетного процесса. Законом были созданы дополнительные правовые основы для формирования и исполнения бюджета. Этот закон внес свой заметный вклад в эффективность исполнения бюджета. Кроме этого на основе этого закона были разработаны и внедрены в практику инструкции и руководства, определяющие порядок составления бюджета, процесс его исполнения и эффективного использования его средств.
Дальнейшим шагом в совершенствовании отечественной бюджетной системы стало принятие 26 апреля 2002 года Кабинетом Министров Республики Узбекистан постановления «О мерах по подготовке к реализации проекта «Реформа управления государственными финансами».
Одним из направлений обеспечения эффективного использования бюджетных средств в соответствии с этим постановлением явилось поэтапное внедрение казначейской системы исполнения бюджета. Соответствующий закон о казначейском исполнении был принят в 2004 году и введен в действие в 2006 году.
Внедрение принципов казначейства происходило поэтапно как во временном плане, так и по территории распространения, что позволяло вовремя реагировать на возникающие проблемы. Там где оно уже апробировано, казначейство доказало свою эффективность: достигнуто максимально точное исполнения планируемых расходов при соблюдении всех требований, вытекающих из бюджетного законодательства, а также оперативное представление отчетности за счет использования современнейших технологий.
Данные результаты достигнуты за счет заключения бюджетными организациями договоров с поставщиками строго в пределах предусмотренных ассигнований в их сметах расходов, за счет действия механизма обязательной регистрации в отделах казначейства договоров бюджетных организаций с поставщиками с утвержденным графиком платежей.
С этого года внедрение основных элементов казначейства распространено на 6 ранее незадействованных регионов (всего 14 регионов, включая город Ташкент). При этом, использование информационных технологий в казначействе обеспечило сокращение количества операций, осуществляемых для оплаты поставщикам за поставленные товары и услуги, устранение оседания средств на счетах бюджетных организаций за счет их консолидации на едином счете и перечислении с него непосредственно на счета поставщиков, а также предварительный и текущий контроль за целевым использованием бюджетных средств и повышение достоверности и качества подготавливаемой отчетности.
В последнее время активно началось внедрение нормативного бюджетного финансирования, особенно социальных сфер. Так, в целях эффективного и рационального использования бюджетных средств, выделяемых на содержание первичной медико-санитарной помощи продолжено внедрение механизма финансирования учреждений первичной медико-санитарной помощи, исходя из затрат в расчете на одного жителя.
Также, в порядке эксперимента предлагается в ближайшее время перевести общеобразовательные школы, школы-интернаты и профессиональные колледжи отдельных регионов на финансирование на основе норматива, определенного из расчета на 1 учащегося. При выделении средств на основе нормативных расходов на 1 учащегося руководитель образовательного учреждения заранее будет знать сумму финансирования из бюджета, в результате чего создаются стимулы для рационализации и оптимизации бюджетных расходов (сокращение ненужных штатных единиц, доукомплектование классов и экономное использование средств на коммунальные услуги и т.д.).
С целью защиты доходной части бюджета от неблагоприятной конъюнктуры мировых цен на стратегические ресурсы в соответствии с Указом Президента Республики Узбекистан от 11 мая 2006 года №УП-3751 создан Фонд реконструкции и развития Республики Узбекистан с уставным фондом 1,0 млрд. долл. В качестве источников его формирования определены, в т.ч. :
сверхпрогнозные поступления в республиканский бюджет по налогам на сверхприбыль, за пользование недрами и акцизному налогу, образующиеся в результате благоприятных цен на мировых рынках по отдельным стратегическим ресурсам республики;
поступления от превышения мировой цены на драгоценные металлы над ценой отсечения, ежегодно устанавливаемой решениями Кабинета Министров при утверждении параметров Государственного бюджета.
Подготовка к новому этапу реформ
Несмотря на принимаемые в последнее время меры все же в системе бюджетного финансирования сохраняются определенные трудности и проблемы. И прежде всего, они связанны с отсутствием дополнительных резервов для повышения эффективности расходования бюджетных средств используя только затратный метод бюджетирования, который использовался и используется во многих странах СНГ.
Все больше проявляются системные недостатки бюджетного процесса, основанного на управлении затратами, при не устранении которых весь накопленный потенциал наблюдаемого в последнее время экономического роста может быть просто исчерпан.
Какие же имеются фундаментальные недостатки применяемой системы бюджетирования?
Это, в первую очередь, отсутствие конкретных целей и ожидаемых результатов при предоставлении бюджетных средств и их расходовании.
Невозможность законодательного закрепления планов по предоставлению и расходованию бюджетных средств за пределами бюджетного года. При этом, перераспределение средств между статьями в ходе исполнения текущего бюджета крайне затруднено, а остатки средств на бюджетных счетах обнуляются в конце года. В результате ведомства стремятся «освоить» выделенные средства любой ценой.
Обеспечение соответствия фактических кассовых расходов утвержденным показателям становится основной задачей распорядителей бюджетных средств, равно как и их получателей, что выражается в неэффективном управлении соответствующим бюджетом.
Индексация ассигнований прошлых является основным инструментом формирования бюджетов получателей средств. При этом, уровень индексации зависит от прогнозных показателей инфляции и может иметь субъективный характер.
Отсутствие стимулов к экономии, ограниченность полномочий и ответственности распорядителей бюджетных средств при составлении и исполнении бюджета негативно сказываются на повышении эффективности бюджетных расходов.
В связи с этим, требуется проведение реформ бюджетной системы, направленной на повышение результативности бюджетных расходов, оптимизацию управления бюджетными средствами на всех уровнях бюджетной системы, создание условий для максимально эффективного управления государственными финансами, ориентации их на достижение общественных приоритетов.
Как свидетельствует мировой опыт, для этого необходимо перейти от затратного метода бюджетирования к более прогрессивному методу – бюджетированию, ориентированному на результаты (БОР). Одновременно следует внедрить среднесрочное бюджетное планирование, обеспечивающее увязку бюджета с основными направлениями государственной социально-экономической политики.
У нас в республике активно изучаются механизмы программно-целевого финансирования, элементом которого является утверждение «бюджета, основанного на результатах». Вместе с тем, по опыту предыдущих реформ прежде чем их внедрять необходимо ответить на вопросы, которые мы хотели бы поставить также перед нашими экспертами.
1. Имеются ли эмпирические данные эффективности от внедрения БОР в различных странах? В каких секторах он подтвердил наибольшую эффективность?
2. Каких изменений в бюджетном процессе, бюджетной классификации и бюджетном учет требует БОР и СБП?
3. Как это отразится на деятельности бюджетных организаций? Имеются ли стимулы для их внедрения на конкретных организациях?
4. Есть ли возможность проведения пилотных проектов не затрагивая всю бюджетную систему?
Мы будем рады получить ответы на эти вопросы.
